完善《道路交通安全法》之我见

广东信孚律师事务所 李石秀

目 次

一、 引言

二、 问题的提出

三、 增加行政复议条款的必要性

四、 增加无过错责任条款的必要性

五、 规定车主或车辆实际支配人及驾驶员责任的必要性

六、 损害赔偿项目和标准确定的必要性

七、 结语

一、引言

《道路交通安全法》已于2003年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，自2004年5月1日起施行，《道路交通安全法实施条例》也自2004年5月1日起施行。该法及实施条例实施以来，对规范车辆、驾驶人和行人的行为，保障道路的安全通行，迅速处理道路交通事故案件，保障交通事故当事人的合法权益等方面确实起到了很好的规范作用，体现了以人为本的人性化设计。但该法及实施条例在实际操作中也存在不少问题，如公安机关交通管理部门对交通事故作出的交通事故认定书的“一裁终局”，容易造成公安机关交通管理部门滥用权力和导致腐败，过错责任原则的不足，车主的责任不明确，损害赔偿项目和标准的不明确，导致当事人的合法权益难以保障。笔者就此提出自己的看法，以引起有关部门特别是立法机关的注意。

二、问题的提出

让我们先看几个案例，案例一，在一个晴天里，一辆二轮摩托车A乘搭一乘客超越同车道的另一辆二轮摩托车B时发生碰撞，A车失控倒地，遇一重型半挂车行至，两车又发生碰撞，重型半挂车的后轮碾压乘客致死，2004年11月发生的交通事故，2005年3月公安机关交通管理部门才送达交通事故认定书，认定A车的驾驶员有过错，负事故的全部责任，而B车及重型半挂车的驾驶员无违法行为，不负事故责任，乘客不负事故责任，而且该交通事故认定书有几处笔误。当笔者到公安机关交通管理部门查阅案卷时发现重型半挂车的制动检测不合格，重型半挂车不是行驶在慢车道上，而是行驶在快车道上。

案例二，在一个阴雨天里，一辆二轮摩托车乘搭两乘客，由于天雨路滑，该车在行驶过程中失控倒地，与迎面而来的一辆小货车车头左前角发生碰撞，造成两车损坏，两乘客一死一伤的交通事故，公安机关交通管理部门认定二轮摩托车的驾驶员有过错，负事故的全部责任，而小货车的驾驶员不负事故责任，两乘客不负事故责任。公安机关交通管理部门以二轮摩托车的驾驶员涉嫌交通肇事为由将其刑事拘留。当笔者到公安机关交通管理部门查阅案卷时发现小货车已差不多十年，而且制动检测不合格。

案例三，在一个晴天里，一辆二轮摩托车乘搭一乘客，在向左改变车道时，与一辆重型半挂车的右前车角发生碰撞，二轮摩托车失控倒地，乘客被重型半挂车的右第二组后轮碾压致死，公安机关交通管理部门认定二轮摩托车的驾驶员有过错，负事故的全部责任，而重型半挂车正常行驶，其驾驶员对事故的发生无过错行为，故认定重型半挂车的驾驶员不负事故责任，乘客不负事故责任。公安机关交通管理部门还以二轮摩托车的驾驶员涉嫌交通肇事为由将其刑事拘留。

上述几个案件中，受害者家属都向上一级公安机关交通管理部门申请行政复议，但均不予受理；受害者家属都将重型半挂车或小货车及其驾驶员作为被告，要求其承担损害赔偿责任，但人民法院的判决都没有让重型半挂车或小货车及其驾驶员承担损害赔偿责任，仅以交通事故认定书作为定案依据。试想，如果二轮摩托车的驾驶员或车主都无力赔偿，肇事车辆二轮摩托车又没有参加机动车第三者责任强制保险，如果交通事故认定书确实有错，受害人的合法权益何以保障？交警和法官这样处理案件，都与民法通则的有关规定不相符合，但交警处理交通事故案件依据《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》，法官处理案件根据交通事故认定书，很难说交警和法官有违法之处。因此，笔者认为有必要完善《道路交通安全法》，下面就谈谈笔者对上述问题的看法。

三、增加行政复议条款的必要性。

众所周知，没有监督的权力必然导致腐败，而行政复议是上级行政机关纠正下级行政机关错误或不当具体行政行为的最快、最有效的方法，也是当事人申请救济最快、最有效的方法，行政复议是依法行政不可或缺的一个重要环节，是依法治国的重要组成部分。《道路交通安全法》第八十四条规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察的行政执法活动，应当接受行政监察机关依法实施的监督。公安机关督察部门应当对公安机关交通管理部门及其交通警察执行法律、法规和遵守纪律的情况依法进行监督。上级公安机关交通管理部门应当对下级公安机关交通管理部门的执法活动进行监督。” 该法第八十五条又规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察执行职务，应当自觉接受社会和公民的监督。任何单位和个人都有权对公安机关交通管理部门及其交通警察不严格执法以及违法违纪行为进行检举、控告。收到检举、控告的机关，应当依据职责及时查处。”《道路交通安全法实施条例》第一百零一条规定：“公安机关交通管理部门应当建立执法质量考核评议、执法责任制和执法过错追究制度，防止和纠正道路交通安全执法中的错误或者不当行为。”按照笔者的理解，上述规定中应含有当事人不服公安机关交通管理部门作出的交通事故认定书的，有权向上一级公安机关交通管理部门申请行政复议，因为公安机关交通管理部门对某个交通事故作出交通事故认定书是一种具体行政行为，根据《行政复议法》第六条第（十一）项：“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议”之规定，交通事故当事人（含车主）如不服公安机关交通管理部门作出的交通事故认定书的，有权向上一级公安机关交通管理部门申请行政复议。另外，从法理的角度说，只要法律没有明文禁止的，公民都是可为的，可推定当事人有权申请行政复议，但《道路交通安全法》第七十三条规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人。” 该法第七十四条还规定：“对交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安机关交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经公安机关交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。”而没有规定当事不服公安机关交通管理部门作出的交通事故认定书的，有权向上一级公安机关交通管理部门申请行政复议，这意味着交通事故认定书是最终裁决，故现在的交通事故认定书中少了告知条款，不告知如当事不服公安机关交通管理部门作出的交通事故认定书的，可向上一级公安机关交通管理部门申请行政复议。而且《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》中没有明文赋予公安机关交通管理部门处理行政复议的权力，现在的公安机关交通管理部门对当事不服公安机关交通管理部门作出的交通事故认定书提出的复议申请，均不予受理。另外，《行政诉讼法》第十二条第（四）项规定：“法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，人民法院不受理公民、法人或者其他组织提起的诉讼。”我国的公安机关交通管理部门的队伍这么庞大，执法人员的素质参差不齐，如果没有行政复议，由基层的公安机关交通管理部门的执法人员说了算，那么，《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》中规定的执法监督就很难实现。试想，与自己有利害关系的当事人都无法申请复议，无法通过法律途径保护自己的合法权益，上一级公安机关交通管理部门无法在具体案件中对下级公安机关交通管理部门作出的交通事故认定书进行复议，无法及时纠正下级公安机关交通管理部门作出错误或者不当的交通事故认定书，那么当事人对公安机关交通管理部门的执法人员的违法违纪行为进行检举和控告又有什么实际意义呢？一般情况下，当事人只有遇到具体案件时，才会感受到法律的公平与正义，当这种公平与正义被破坏时，应有救济途径，而笔者认为最好的救济途径就是行政复议，因为上一级公安机关交通管理部门的执法人员应熟悉《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》，而且对处理道路交通事故非常熟悉，这种问题交由上一级公安机关交通管理部门处理，比交由人民法院处理更合理、更有效。理由是：道路交通事故损害赔偿纠纷案属于民事案件，而公安机关交通管理部门对某个交通事故作出的交通事故认定书是一种具体行政行为，《道路交通安全法》第七十三条规定交通事故认定书作为处理交通事故的证据，意味着人民法院在审理民事案件时有权对具体行政行为进行审查，笔者认为是不妥的。虽然1992年12月1日最高人民法院、公安部《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知 》第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的交通事故认定书和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。”但在实际操作中，又有多少个案件对公安机关所作出的责任认定不予采信呢？ 退一步说，就算是《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》中规定法官在审理交通事故损害赔偿纠纷案件中有权对具体行政行为进行司法审查，但民事诉讼与行政诉讼或行政复议不能混为一谈，而且法官毕竟不是交警，对处理交通事故及责任划分不如交警专业及熟悉，这种司法审查未必好。因此，笔者认为《道路交通安全法》中有必要增加如当事人不服公安机关交通管理部门作出的交通事故认定书的，可在收到交通事故认定书后60日内向上一级公安机关交通管理部门申请行政复议；上一级公安机关交通管理部门在接到复议申请后60内，应当作出维持、变更或者撤销的决定的条款；还可增加如仍不服复议决定的，可提起行政诉讼的条款。这样，可以避免公安机关交通管理部门对交通事故作出的交通事故认定书的“一裁终局”，能有效地预防交警滥用权利和预防腐败。

四、增加无过错责任条款的必要性。

《道路交通安全法》 第七十六条规定：“机动车发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额范围内予以赔偿。超过责任限额的部分，按照下列方式承担赔偿责任：(一)机动车之间发生交通事故的，由有过错的一方承担责任；双方都有过错的，按照各自过错的比例分担责任。 (二)机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故的，由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意造成的，机动车一方不承担责任。”《道路交通安全法实施条例》第九十一条又规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度，确定当事人的责任。”从上述规定可以看出，交通事故责任是按过错来划分的。在实际操作中，公安机关交通管理部门也是按过错来划分交通事故责任的，法官在审理交通事故损害赔偿纠纷案件时也是以公安机关交通管理部门作出的交通事故认定书为定案依据的，并以此来判决赔偿责任的承担的。

每一个在道路上行驶的驾驶员都应有高度的注意义务，《民法通则》第一百二十三条规定：“从事高空、高压、易燃、易爆、剧毒、放射性、高速运输工具等对周围环境有高度危险的作业造成他人损害的，应当承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。 ”第一百三十条又规定：“ 二人以上共同侵权造成他人损害的，应当承担连带责任。 ”据此，高速行驶的车辆发生交通事故导致人身伤亡或财产损害，是一种侵权损害，如果处理交通事故案件只适用过错责任原则，就会出现上述案例中的情况，不能很好地保护受害人的合法权益。笔者认为，处理交通事故案件应适用无过错责任原则，如果《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》规定无过错责任原则，则能很好地保护受害人的合法权益。笔者认为，可将《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释 》第三条第一款：“　二人以上共同故意或者共同过失致人损害，或者虽无共同故意、共同过失，但其侵害行为直接结合发生同一损害后果的，构成共同侵权，应当依照民法通则第一百三十条规定承担连带责任。”及 第四条：“二人以上共同实施危及他人人身安全的行为并造成损害后果，不能确定实际侵害行为人的，应当依照民法通则第一百三十条规定承担连带责任。共同危险行为人能够证明损害后果不是由其行为造成的，不承担赔偿责任。” 的规定中合理部分上升为法律，即规定在《道路交通安全法》中，这样，交警和法官处理交通事故案件适用无过错责任原则就有法律依据了。因此，笔者认为在《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》 中增加无过错责任条款更能体现以人为本的精神，对交警和法官处理交通事故案件有很好的指导作用，还能有效地预防交警和法官滥用权利，腐败的现象也会有所遏制。

五、规定车主或车辆实际支配人及驾驶员责任的必要性。

《道路交通安全法》第七十五条规定：“医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未及时支付而拖延救治。肇事车辆参加机动车第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额范围内支付抢救费用；抢救费用超过责任限额的，未参加机动车第三者责任强制保险或者肇事后逃逸的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。”但如果道路交通事故社会救助基金没有落实，无法或不足以支付抢救费用，受害人的权益如何保障？就算是肇事车辆参加了机动车第三者责任强制保险，保险公司也会因驾驶人员饮酒、吸食或注射毒品、被药物麻醉后使用保险车辆；无驾驶证或驾驶车辆与驾驶证准驾车型不相符；公安交通管理部门规定的其他属于无有效驾驶证的情况下驾车；使用各种专用机械车、特种车的人员无国家有关部门核发的有效操作证；驾驶营业性客车的驾驶人员无国家有关部门核发有效资格证书；非被保险人允许的驾驶人员使用保险车辆；保险车辆不具备有效行驶证件；保险车辆拖带未投保第三者责任保险的车辆（含挂车）或被未投保第三者责任保险的其他车辆拖带等情形而免赔。而且保险公司对交通事故造成的间接损失；受害人的精神损害赔偿；保险车辆被盗窃、抢劫、抢夺造成第三者人身伤亡或财产损失；被保险人或驾驶人员的故意行为的造成损失等不负责赔偿。虽然人民法院审理此类案件均将有责任的驾驶员及其所驾驶的车辆的车主判决其承担连带赔偿责任，但仍然不足，因此，笔者认为，除了保险公司在保险责任限额范围内承担赔偿责任外，机动车所有人、车辆实际支配人、驾驶员也应承担连带赔偿责任。关于这一点，2004年12月17日广东省高级人民法院、广东省公安厅《关于〈道路交通安全法〉施行后处理道路交通事故案件若干问题的意见》有操作性很强的规定，如该《意见》第21条规定：“人民法院经审理依法确定各自应承担的责任后，对于未超过责任限额范围的部分，根据受害方的请求，可判决由保险公司承担赔偿责任，也可判决由机动车所有人、车辆实际支配人及驾驶员承担连带赔偿责任，还可判决保险公司和机动车所有人、车辆实际支配人及驾驶员承担连带赔偿责任。对于超过责任限额范围的部分，判决由机动车所有人、车辆实际支配人、驾驶员承担连带赔偿责任。 驾驶员是在执行职务时发生交通事故的，除符合最高人民法院《关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第九条规定的情形外，驾驶员不承担赔偿责任。 ” 该《意见》第22条规定：“被盗抢的车辆在被盗抢期间发生的交通事故，如车辆参加第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额内承担赔偿责任，肇事人在责任限额外承担赔偿责任。机动车所有人、车辆实际支配人不承担赔偿责任，但机动车所有人或实际支配人必须提供盗抢案件发生地公安机关出具的证明。”该《意见》第37条规定：“根据《道路交通安全法》第九条、第十二条的规定，机动车所有人是指机动车在车辆管理机关登记的单位和个人。 本指导意见所称“车辆实际支配人”是指在车辆异动中未办理过户手续的买受人（发生多手交易均未过户的，为最后一次买卖关系的买受人）、受赠人、车辆承租人、借用人、挂靠人和承包经营人。” 笔者认为在修改《道路交通安全法》时，可将其合理部分上升为法律，也可将《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第八条：“法人或者其他组织的法定代表人、负责人以及工作人员，在执行职务中致人损害的，依照民法通则第一百二十一条的规定，由该法人或者其他组织承担民事责任。上述人员实施与职务无关的行为致人损害的，应当由行为人承担赔偿责任。属于《国家赔偿法》赔偿事由的，依照《国家赔偿法》的规定处理。”及第九条：“雇员在从事雇佣活动中致人损害的，雇主应当承担赔偿责任；雇员因故意或者重大过失致人损害的, 应当与雇主承担连带赔偿责任。雇主承担连带赔偿责任的，可以向雇员追偿。前款所称“从事雇佣活动”，是指从事雇主授权或者指示范围内的生产经营活动或者其他劳务活动。雇员的行为超出授权范围，但其表现形式是履行职务或者与履行职务有内在联系的，应当认定为从事雇佣活动。” 规定中合理的部分上升为法律，以便交警和法官在处理交通事故案件时有法律依据。

六、损害赔偿项目和标准确定的必要性

笔者在以往办理的道路交通事故案件中，如果经过公安机关交通管理部门调解的，大多数的案件都不计算间接损失及精神损害抚慰金，因为公安机关交通管理部门办理的道路交通事故案件大多数依据的是《道路交通安全法》，很少依据《民法通则》及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》。旧的《道路交通事故处理办法》第六章损害赔偿中明确规定了赔偿范项目及标准，便于公安机关交通管理部门执行，而新的《道路交通安全法》没有对交通事故损害赔偿项目和标准作具体规定，只在《道路交通安全法实施条例》第九十五条中规定：“公安机关交通管理部门调解交通事故损害赔偿争议的期限为１０日。调解达成协议的，公安机关交通管理部门应当制作调解书送交各方当事人，调解书经各方当事人共同签字后生效；调解未达成协议的，公安机关交通管理部门应当制作调解终结书送交各方当事人。 交通事故损害赔偿项目和标准依照有关法律的规定执行。”目前，人民法院审理交通事故人身损害赔偿案件，适用《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，该《解释》虽然具有很强的可操作性，但毕竟不是法律，如果交警和法官处理的道路交通事故案件适用该《解释》是不合适的。因此，笔者认为可将该《解释》中与道路交通事故损害赔偿有关的第十七条至第三十五条中行之有效的、合理的内容上升为法律，或者将《道路交通安全法实施条例》中的“交通事故损害赔偿项目和标准依照有关法律的规定执行。”改为“交通事故损害赔偿项目和标准依照有关法律、行政法规及《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》的规定执行。”这样，交警和法官处理道路交通事故案件时就有法可依了。

七、结语

随着车辆的不断增多，交通事故也在逐年上升，公安机关交通管理部门如何及时地作好交通事故认定书，如何及时地办理好道路交通事故案件，当事人如不服交通事故认定书应得到怎样的救济，如何有效地对公安机关交通管理部门的执法人员进行监督，法院如何及时地审结好道路交通事故案件，这些问题直接影响到公安机关行政执法的公正与否，也影响到人民法院司法的公正与否，还直接影响到公安机关和人民法院在人民心目中的形象。因此，完善《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》是公安机关依法行政及处理好道路交通事故案件，人民法院依法审理好道路交通事故案件的前提。笔者通过在实际工作中遇到的难以解决的问题，提出上述完善《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》的立法建议，希望能引起有关部门的关注。